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上海合作组织扩员与中国的“一带一路”倡议

字体+ 编辑: 来源:2017-12-18 16:02:13我要评论 访问量:

2017年6月,上合组织阿斯塔纳峰会召开,正式接纳印度和巴基斯坦成为上合组织的新成员,这也是上合组织16年来的首次正式扩员,标志着上合组织从以中亚为核心区域向南亚拓展,活动空间扩大、合作潜力提升。对于中国而言,上合组织的扩员既给中国的“一带一路”倡议实施带来有利契机,也需要对扩员后可能存在的问题有清醒的认识和应对。

2017年6月,上合组织阿斯塔纳峰会召开,正式接纳印度和巴基斯坦成为上合组织的新成员,这也是上合组织16年来的首次正式扩员,标志着上合组织从以中亚为核心区域向南亚拓展,活动空间扩大、合作潜力提升。对于中国而言,上合组织的扩员既给中国的“一带一路”倡议实施带来有利契机,也需要对扩员后可能存在的问题有清醒的认识和应对。

 1上合组织为何扩员

上合组织的正式扩员可谓姗姗来迟,由此也引发了一系列思考。上合组织实现扩员更多是基于安全合作还是经济合作?上合组织扩员与机制能力建设有何关系?为何最早是印巴两国同时加入?上合组织成立以来,始终谋求经济合作与安全合作的两轮驱动,实现上合组织成员国安全与发展的比翼齐飞。不过从现实来看,上合组织的安全合作相对于经济合作更富有成效。共同的安全利益是上合组织不断发展的动力所在,也推动上合组织建立了一系列安全合作机制。

随着上合组织安全合作不断取得成效,上合组织也不断增加与周边国家的安全合作,积极参与阿富汗问题的解决,尽可能减少外部因素对成员国安全的负面影响。相对于安全合作,经济合作却相对滞后,上合组织成立之初设想的两轮驱动有失平衡,这也导致上合组织进一步发展陷入后劲乏力的困境,在安全合作边际效应递减的情况下,大力挖掘成员国间的经济合作潜力则很有必要。从上合组织扩员来看,印巴的加入在安全上有利于上合组织在阿富汗问题上发挥更加积极的作用,也有利于减少外部因素对成员国安全合作的影响。不过从长远视角来看,经济合作更是决定上合组织扩员的关键因素,也是实现发展安全的动力所在。

就时间节点来看,上合组织的扩员是比较谨慎的。2004年上合组织就开始赋予一些周边国家观察员国地位,印巴两国也是在2005年同时成为观察员。不过直到10多年以后,上合组织才实现正式扩员,这显示了上合组织在扩员问题上的谨慎性,也是基于上合组织机制能力增强的理性考虑。在机制能力容纳有限的情况下,上合组织不会贸然扩员。在上合组织的发展历程中,大国协调和机制协调并进是其发展的重要基础,也是上合组织机制能力的重要保障。

一方面,中俄两国是上合组织中的大国,也是极具分量的世界性大国,上合组织要取得发展,离不开中俄的协调一致。另一方面,上合组织也并非中俄两家的“寡头”垄断,而是充分尊重各成员国的主权地位与利益诉求,通过上合组织的一系列机制来推动成员国在安全、贸易、文化等诸多领域的深入合作。双重协调的良好运转是上合组织良性发展的持续保障。如此次上合组织扩员,一些潜在成员国因为中亚个别国家的担忧而没有正式加入。

这也反映了上合组织扩员的底线所在,即新的成员加入不能削弱上合组织原有的内部团结。因此,上合组织也为扩员限制了一定的条件,新成员能否加入上合组织,不仅需要认可“上海精神”和签署《上海合作组织宪章》等条约,还需要与上合组织成员国存在广泛的共同利益基础和保持良好关系。如此一来,上合组织扩员的潜在对象就相对有限,这也意味着上合组织的扩员并非毫无边界,而是优先吸收邻近区域国家参加。印巴两国得以加入上合组织,实际上与两国同上合组织成员国的良好关系和共同利益诉求有关。

安全上,南亚、西亚的安全联动是影响上合组织成员国安全的重要外部因素,为了营造更好的外部环境,上合组织需要增强对周边安全的影响,这也是吸收一些周边国家成为观察员和正式成员的重要原因,印巴显然在列。经济上,中亚都是内陆国家,发展贸易面临着地理限制,印巴的加入可以在一定程度上缓解这一劣势,盘活中亚连通西亚、南亚的地缘优势。不过印巴毕竟是宿敌,是否会将彼此的争吵带入上合组织也不免令人担忧,这也是上合扩员后可能需要处理的棘手问题。

 2上合组织扩员对中国的影响

南亚两国的同时加入,是上合组织发展的关键一步。上合组织的扩员,不仅实现了地理范围、人员的拓展,更为重要的是其所秉持的“上海精神”被更多国家所认可,也意味上合组织可以成为经济联通、安全联通的重要平台,这对于中国的“一带一路”倡议实施很有帮助。上合组织扩员对中国的影响主要体现在两组关系和两大领域。两组关系主要是指大国关系和小国关系,两大领域主要是指安全合作和经济合作。

长期以来,上合组织的发展基本上是“2+4”模式,即中俄两个大国和中亚四国。不过随着印巴的加入,上合组织是否会呈现“3+5”模式,上合组织内部的大国关系的新变化对上合组织将会产生何种影响?是进一步延续大国协商一致还是会引发大国不睦。其中令人担忧的便是中印关系,由于中印边界争端和相邻大国共同崛起等因素,中印之间的矛盾与摩擦会不会带入上合组织,这对于上合组织扩员后的发展尤为重要。如何处理好中、俄、印的大国关系对于上合组织的未来发展具有重要影响,这需要在上合组织框架内三国不断加强沟通与协商,避免上合组织成为大国竞争的平台。在条件不成熟的情况下,限制一些双边敏感问题成为上合组织的议题。

除了大国关系外,中亚各国的态度对于上合组织的扩员也尤为重要。没有中亚国家的参与上合组织的地缘优势将荡然无存,因而上合组织扩员需要减少中亚国家被边缘化的担忧,在一些涉及各国核心利益的问题上要保障所有国家的合法权益。对于上合组织而言,其内部的权力结构不同于独联体和东盟,既不是某一大国的势力范围,也不因缺乏领导国家而相对涣散。上合组织需要探索一种大国和中小国家区域合作的新模式,即大国发挥引导作用,中小国家也能够积极参与。因而中国在处理好与俄印两个大国关系的同时,也要积极发展与中亚国家的关系,实现双边与多边相结合、大国与小国相协调。

就上合组织扩员对中国影响而言,经济影响更为深远。安全方面,上合组织扩员主要是寻求通过机制合作来减少安全问题的外部性,但总体而言,上合组织安全合作的边际效应有限,且安全合作要想取得进一步发展也面临主权问题、发展落后等一些瓶颈。上合组织目前在安全合作方面已经形成了一系列合作机制,彼此间形成了互相不使用武力或诉诸武力威胁的初级“安全共同体”。

随着上合组织扩员,上合组织的安全合作在未来一段时间内主要是维持现有机制和水平,同时就一些比较棘手的安全问题加强协商,形成议题性合作。在经济方面,上合组织面临着更大的合作空间,彼此间的资源互补性能够得到更好的利用,经济合作共赢能够更好的实现。上合组织扩员将有利于盘活中亚、西亚和南亚的地缘联系,更好地实现经济合作,促进成员国间的合作共赢和共同发展。针对上合组织扩员,中国应该在稳扎安全合作的基础上,更加积极地推动区域经济合作。

一带一路.JPG

3中国“一带一路”倡议实施迎来良机?

 上合组织扩员,对于中国“一带一路”倡议的实施应该是一次机遇。就目前中国的“一带一路”倡议实施而言,更多是依靠中国与沿线国家的双边合作,这实际上增加了大量的交易成本,各国之间的相互竞争也会导致资源的浪费“以点连线”也因为各点之间缺乏多边联系而有所欠缺。

上合组织扩员后,中国的“一带一路”倡议实施可以多尝试一些多边合作方式,一方面可以减少双边合作的烦琐,避免一事一议和重复投资,另一方面也可以赋予上合组织经济合作新功能,提升上合组织的国际影响力。目前,中国的“一带一路”建设面临机制匮乏的风险,很多投资缺乏相应的国际规则保护,而一些沿线国家国内法规的不健全又比比皆是。对于“一带一路”的开展而言,在项目合作之外,能否形成一系列有关投资、贸易、金融等的多边合作机制,这既关乎“一带一路”能否良好持续实施,对于中国战略能力的提升也至关重要。

当然,这些新的多边合作机制的形成既可以是史无前例的创新,也可以是利用现有比较成熟的多边合作机制实现“旧瓶装新酒”,后者相对于前者而言,对现有国际体系的冲击强度更弱,也更有可能成型,同时也有利于机制间的融合。中国如果能够在上合组织框架内推动“一带一路”在中亚、南亚和西亚区域实现局部的多边机制合作,对于“一带一路”的倡议效果将是极大的提升。

新扩员后的上合组织,除印度外,其他成员国对“一带一路”基本持欢迎态度,如果能够通过上合组织框架在中亚、南亚地区推进“一带一路”,或许能够起到多数塑造少数的效果,使得印度对“一带一路”的抵制态度有所弱化。印度对“一带一路”的担忧主要是基于地缘政治考虑,害怕“一带一路”冲击其在南亚地区的主导地位。如果通过上合组织来推动“一带一路”在中亚和南亚的联通,更多地赋予印度参与多边合作的权利和商机,可以在一定程度上减少印度的担忧,实现多边促双边的效果。事实上,增强上合组织框架内经济合作的规模效应也符合印度的利益,印度可以借此增加与中亚、西亚各国的经济合作,对印度而言也是有利可图。

上合组织扩员后,经济合作将成为发展潜力所在,中国可以借此机会不断推动上合组织框架内的经济合作与“一带一路”实现对接,通过不断扩大的经济互利共赢来淡化各国的政治分歧与顾虑。通过扩员更好地释放上合组织的经济合作潜力,这不仅对上合组织的机制能力是极大的提升,也有助于上合组织在国际经济领域提高影响力。

总之,上合组织扩员如果仅仅基于安全合作,则意味着上合组织的影响力提升比较有限。就目前的情形来看,无论是解决阿富汗问题、印巴冲突还是中印边界争端等安全问题,上合组织在短时期恐怕都难以取得突破性成就。而经济合作则存在较大的潜力,彼此的顾虑与分歧也相对较少,合作相对更为容易一些。

从长远来看,上合组织扩员后的发展需要以经济合作为重心,走出一条安全与发展相互促进的可持续发展、可持续安全之路。经济优先的上合组织扩员思路虽然为中国“一带一路”倡议的实施提供了新契机,但中国应该减少靠一家之力来推进互联互通,而是要利用上合组织的机制平台,不断增加多边合作,增加沿线国家之间的沟通,增强沿线国家的积极性,发挥多边机制的效应,在“五通”之外,也要注重和增强机制的互联互通,这对于中国战略能力的提升极为重要,也是中国推动上合组织扩员的目标所在。总体而言,上合组织扩员对于中国“一带一路”倡议实施是很大的机遇,不过也面临着大国竞争、安全竞争等牵绊,关键是如何继续增强上合组织的机制能力,实现大国协调和机制协调的双重协调的良好运转。

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